我國行政裁量權的司法審查制度探討
[論文關鍵詞]行政裁量權；司法審查；范圍；標準
[論文摘要]根據我國《行政訴訟法》的規定，人民法院對行政行為進行司法審查時，只能進行合洳陛審查，而行政裁量權的行使不僅僅涉及合法性的問題，還涉及到合理性的問題。因此，在我國的現行法律框架下，能否對行政裁量權進行司法審查還存在著爭議。本文對行政裁量權能夠納入現行司法審查的范圍進行了論證，并對司法審查的標準提出了設想。
一、我國對行政裁量權司法審查的范圍
我國是成文法國家，法院對行政裁量權的審查范圍和標準主要體現在現行的《行政訴訟法》及其司法解釋上。相關的規定主要有：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定“公民、法人或者其他組織，認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第五條規定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”第五十四條規定，“(一)具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據不足的；2、適用法律法規錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權的；5、濫用權力的。(三)被告不履行或拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第五十六條規定，“有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求……(二)被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的……”
從行政訴訟法第五條的規定可以看出，我國法院對行政行為進行審查時，采取的是合法性審查的原則，對于合理性問題的審查，在上述司法解釋的第五十六條予以排除。換句話說，從司法審查的范圍上看，只對存在是否合法的問題的行政行為進行審查，而不對是否適當的行政行為進行審查。那么，在這樣的立法原則下，法院究竟能不能對行政裁量行為進行審查呢?筆者認為，法院可以而且應當對行政裁量行為進行審查。當然，在目前的法律框架下，法院對行政裁量行為的審查是合法性審查。這是司法審查的廣度問題(即筆者所稱的“范圍”問題)。而法院目前不能就行政裁量行為是否合理進行審查，這是司法審查的深度問題(即筆者所稱的“標準”問題)。正如有的學者所言，絕不能將對行政裁量行為司法審查的廣度與深度混為一談。
但是，一些學者根據上述的法律規定，認為法院可以對行政裁量權行為進行合理性審查，認為《行政訴訟法》第54條所規定的“濫用權力”和“顯失公正”便是涉及到行政行為的合理性問題，而且認為最高人民法院在《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第56條中排除對“合法但存在合理性問題的”行政行為的審查是立法的缺漏和自相矛盾，以致縮小了《行政訴訟法》所確立下來的審查原則。筆者不同意這種觀點。筆者認為，要弄清楚《行政訴訟法》及其司法解釋中對于法院審查行政裁量權的范圍和強度，首先要明確“濫用權力”和“顯失公正”的內涵。
弄清“濫用權力”的內涵，首先要弄清一個問題：行政濫用權力只存在于行政裁量權的濫用上，還是應包括裁量權以外行政職權的濫用上。在國外，無論是在理論上還是司法實踐中，其所列濫用權力的具體表現幾乎全是濫用裁量權的表現，而且法國二十世紀以后形成的“新濫用權力理論”也與此相吻合。“人們已認識到：行政自由裁量權的行使，不僅可能導致行政不當，而且可能導致行政違法。行使自由裁量權違法包括兩種情況：自由裁量權的超越和自由裁量權的濫用。對于前者，中外法律都為其安排了濫用權力以外的某種違法的‘歸宿’。由此看來，行政濫用權力不僅與自由裁量權以外的其他行政職權違法無緣，而且也并不包括自由裁量權本身的所有違法。行政濫用權力實質上是一種行政自由裁量權的濫用，而且是自由裁量權限范圍內一種行使裁量權的違法。”
進一步說，行政濫用權力的涵義包括：“第一，行政濫用權力發生在自由裁量權限范圍內，超越這一權限，便構成其他違法。這不僅同行政越權相區別，而且也劃清了行政濫用權力同‘適用法律、法規錯誤’、‘違反法定程序’等其他行政違法之間的界限。第二，行政濫用權力表現為不正當地行使權力(如不正當的延遲……)。第三，行政濫用權力是一種行政違法行為，而不是行政不當行為。把自由裁量權的濫用看成是違法，這是世界各國的通例做法。因此人民法院通過行政訴訟控制行政濫用權力與行政訴訟合法性審查原則并不矛盾。”
由此可見，我國的現行法律框架中，合法性審查原則已經把行政裁量行為納入到了司法審查的范圍。在此，筆者要強調的是，“從合理性原則作為法律原則這一點來看，它本身就屬于合法性原則的范疇，是合法性原則的引申，是合法性原則在自由裁量問題上的進一步要求。”-4在司法審查的角度上，將合法性原則與合理性原則進行區分，主要是基于行政權與司法權的劃分，以免司法權越俎代庖。但是從行政裁量權運行的角度考慮，二者是合一的。
在明確了“濫用權力”的內涵的前提下，我們進一步討論“顯失公正”的涵義。胡建淼教授認為：“濫用權力與顯失公正是同一問題的兩個方面，或者說是對同一事物的不同角度的表述。濫用權力是從主體和行為著眼，顯失公平則是從行為結果著眼。行政濫用權力實際上是行政主體不正當行使權力而造成顯失公正之結果的行為，如果行政主體行為雖有不當，但尚未達到顯失公正之結果，那么便不屬濫用權力違法，而是行政不當。”有人根據行政訴訟法規定的法院可以變更顯失公正的行政處罰，進而推定法院可以對此進行合理性審查。而胡建淼教授對行政訴訟法的相關規定作了解釋：“(1)第54條第(四)項規定的判決變更所適用的范圍并不包括所有濫用權力的行為，它只限于顯失公正的處罰，即濫用處罰裁量權；(2)第54條第(二)項規定‘判決撤銷’屬于義務，第(四)項規定‘可以判決變更’則屬于權力。‘可以’二字意味著法院可以判決變更，也可以不判決變更，而判決撤銷。”-6筆者同意這種觀點，并且認為，現行的行政訴訟法賦予法院變更濫用行政處罰裁量權的行政行為的權力，是有現實基礎的，因為我國行政處罰權普遍存在、濫用現象嚴重，法院對于顯失公正的行政處罰直接判決變更，比撤銷以后責令行政機關重作更節省成本。因此，不能因為法院對行政處罰裁量權的裁判方式存在例外的規定，就認定目前法院對行政行為的審查包括合理性審查。
綜合上面的分析，我們可以看出目前我國立法所確立的司法審查的范圍，是將所有的行政裁量行為都納入司法審查的。但是司法審查的深度上卻只限于其合法性。具體的審查標準并不清晰，例如“濫用權力”，其內容在立法上并沒有確定下來。在國外的行政訴訟法中，關于對行政裁量的控制也規定得十分籠統，例如日本《行政案件訴訟法》第30條規定，“關于行政廳的裁量處分，只要存在超越裁量權的范圍或者其濫用的情況，法院就可以撤銷該處分。”但是日本的法院又通過一系列判例對其予以明確。而我國是實行成文法制度的國家，判例對法院沒有約束力，因此，建立像國外那樣在法院的判例中尋找先例的制度是十分必要的。
二、我國對行政裁量權司法審查的標準
我國行政法學界在確立法院對行政裁量行為進行司法審查的標準上，學者們有不同的歸納。筆者認為法院在對待行政裁量行為時，應當分為兩個層次具體分析：一方面，行政機關逾越行政裁量權時法院的審查標準。任何權力都是有法律限制的。因此，行政裁量也具有相應的權力界限和裁量范圍。一旦行政機關超過了裁量范圍就構成了逾越裁量。在這種情況下，法院進行審查時沒有必要將其他非裁量行為進行區分，應當對該行政裁量行為所涉及的法律問題和事實問題進行全面審查。這種情況下，行政裁量行為的違法性是十分明顯的。另一方面，法院在行政裁量權的行使表面上看起來是在法律的授權范圍內，但是裁量違背了立法授予行政機關裁量權的內在界限，構成裁量權濫用時的審查標準。各國的法律和判例所確立下來的標準各有差異，但是，也有多數是通用的，在此，我們借鑒這些共通的標準以及一些國家典型的標準來探討我國法院對行政裁量權濫用的審查應當確立的標準。
第一，審查行政裁量行為是否符合法定的目的。法律授予行政機關行政裁量權，是基于一定的社會需要，為了實現一定的社會目的。行政裁量的行使只能是為了實現授予該權力的目的，而不能用于與授權法相沖突的目的。就法院運用此項標準審理而言，首先要確定授權法的目的，進而根據行政機關提出的證據和材料去判斷裁量權的行使是否違背了法定目的。具體說來，在實踐中，“在確定授權法目的時，如果授權法對其目的規定明確，法院可輕松判定授權法的目的或主要目的。但有時法律規定的目的較為含糊，要探明法律目的就相當復雜。在這種情況下，需要法院根據具體情況通過解釋確定法律目的，而法院對法律目的的闡釋和認定往往決定了法院對行政裁量的審查程度。”筆者認為，在我國現實中，應當給予法官更大的司法裁量權，使其能夠在具體的案件中解釋相關的法律，否則讓法院判決行政裁量權的行使是否符合授權法的目的就很難實現。另外，“行政機關行使裁量權的目的可能不止一個，若其中部分目的正當，而部分目的不正當，法院如何判定行政行為的目的是否正當。”這種情形下各國的做法不同，依據各自的法治傳統和社會現實，有的國家采取較為嚴格的標準，只要有不正當的目的存在，即認定該行為違法，例如澳大利亞。而有的國家采取的標準相對寬松，例如在法國，只要其中一個目的合法，該行政行為就成立，當然如果權力濫用的是這個行政行為的主要目的時，行政法院將撤銷該行為。在我國，司法機關要運用自己的裁量權去確定標準，筆者認為這需要結合行政權的過度膨脹、失控、司法權與行政權的界限以及法官的素質等多方面因素考慮。
第二，審查行政裁量行為是否考慮了相關因素。所謂相關因素是指與所處理事件有內在聯系并可以作為決定根據的因素。行政機關在行使裁量權時考慮了不應當考慮的因素，或者沒有考慮應當考慮的因素，都可歸入不相關考慮范圍，都構成行政裁量權的濫用。在具體的司法審查過程中，哪些是行政裁量行為應當考慮的因素，哪些是行政裁量行為不應當考慮的因素，也需要法院適用司法裁量權去對相關的法律進行解釋。與前面所提到的何為法律的目的一樣，需要法院綜合考慮各種因素，去靈活把握。
第三，審查行政裁量行為是否故意拖延或不作為。行政機關有義務行使裁量權而不行使裁量權的原因很多，可能是行政機關漫不經心，故意不行使，或者錯誤地認為根據有關法律應當不作出決定。例如，“在英國，通常認為行政機關將本由自己行使的裁量權委任給他人，事前訂立嚴格政策導致不能根據個案進行裁量，通過簽訂合同或其他協議束縛自己的裁量權等情況，皆構成裁量權不行使。”而行政裁量行為拖延是指法律規定了行政機關辦理某一事項的時限，在時限內，行政機關在何時辦理某事有裁量權。但是在一些特定情形下，需要行政機關對某些事項緊急處理，否則將給行政相對人的合法權益或社會公共利益造成巨大損失。這時，如果行政機關故意拖延，一定要等到時限屆滿之時或某種損失已經發生之時再辦理，則構成行政裁量權的濫用。“另外，對于行政機關辦理的某些事項，法律、法規沒有或不可能規定具體的時限，何時辦理完全由行政機關自由裁量。在這種情況下，行政機關的裁量也應根據相應事項的輕重緩急和各種有關因素，依序辦理。如果行政機關故意將某些應緊急處理的事項壓后處理，應及時辦理的事項故意拖延，同樣構成自由裁量權的濫用。”
第四，審查行政裁量行為是否符合公正法則。實施法律的目的不在于其本身，而在于實現公正的價值。法律授予行政機關裁量權的目的，就在于使其根據具體情況、具體對象作出公正合理的選擇和判斷，而不是讓行政機關在法律授權的范圍內任意所為。公正法則一方面要求行政機關在行使裁量權時，對同等情況應當同等對待，這樣，行政相對人就可以根據行政機關已作出的裁量決定，預見他們自己行為的后果，并在此基礎上建立起對以后的行政行為的期待。如果行政機關在行使裁量權時對處于同等情況下的相對人給予不同對待，便屬違背公正法則。另一方面，公正法則要求行政機關實施裁量權時遵循比例、不失衡，應適當地權衡行政所能實現的目的與對行政相對人造成的損害之間的關系，如果行政裁量權的行使所實現的價值遠遠小于行政相對人所遭受的損害，則違反了比例原則，構成濫用行政裁量權。另外，公正法則還要求行政裁量行為前后一致，不反復無常，先前所作的行為和以后所采取的行為保持一致。當然，法院在審查時應當權衡行政遵循先例、前后保持一致與新的情況、新的政策出現，不應遵循先例這兩種情形下對社會公益，對行政相對人所造成的影響。
第五，審查行政裁量行為的作為是否基于彈性法律用語的任意擴大或縮小解釋。彈性法律用語主要包含在法律規范中的前提要件之內。例如“公共利益”，“必要性”等，成文法永遠不可能明確地將所有情形規定下來，法律規范采用彈性法律用語，意味著授予行政機關一定的解釋自由。行政機關在解釋彈性法律用語時，必須根據法律規范的目的，整個法律規范的內容以及社會公認的基本規則進行解釋，而不能對彈性法律用語任意擴大或縮小解釋。這樣的彈性法律用語即是德國行政法中的“不確定法律概念”，德國法院將不確定法律概念與行政裁量予以嚴格區分，使不確定法律概念接受全面的司法審查。在我國的行政法中，沒有作出這種區分，但是在司法審查的過程中，應當確立起相對嚴格的標準去規范對彈性法律用語的解釋。
三、結語
當然，上面所闡述的我國對行政裁量權司法審查的標準，只是筆者借鑒國外的理論、司法實踐以及我國學者的研究成果，在理論上提出的一些設想，真正要從司法實踐上明確我國司法審查行政裁量權的標準，還要從制度上進行落實。對此，筆者認為主要有兩個途徑：一是從立法上著手，通過修改行政訴訟法或是頒布新的司法解釋，對現有的審查標準予以擴大解釋或者確立新的審查標準，將行政裁量權司法審查的標準予以明確。這個途徑比較符合我國現行的立法、司法體系，但是具體操作起來困難卻很大。因為成文法的抽象性與相對滯后性決定了：無論法律規范制定得多么完美，也不可能窮盡社會生活的方方面面。因此，具體的司法審查過程不可能完全依“法”進行。另一個途徑是從司法體系著手。一方面，借鑒國外的做法，建立起判例制度，允許低級法院的法官從高級法院的判例中尋求判案的依據；另一方面，賦予法官合理的司法裁量權，允許法院在特定的案件中對相關的法律規范作出解釋。當然，這需要從對法官嚴格的專業訓練和道德的考核著手，但是從我國長遠來看是不難實現的。
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