對生產、銷售標志不符合強制性標準的農資產品行為的行政處罰主體
摘要：生產、銷售標志不符合強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為屬法規(guī)競合行為，應按照“特別法優(yōu)于普通法”、“后法優(yōu)于先法”的原則，由特別法授權的行政處罰機關依據相應法律規(guī)范進行“一罰”。
關鍵詞：法規(guī)競合行為,一罰
一、引言隨著中央各項惠農政策的全面落實，社會主義新農村建設的全面展開，一個城市支援農村、工業(yè)反哺農業(yè)的熱潮正在興起，農民的生產積極性空前高漲，農業(yè)投入品市場日趨活躍，種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品質量不斷提高，但生產、銷售標志（標簽）違反國家強制性標準的農資產品的行為仍較嚴重，農業(yè)、工商、質監(jiān)等部門分別以《中華人民共和國種子法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國標準化法》等法律法規(guī)為依據查處生產、銷售標志不符合強制性標準種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為，致使行政相對人提出“一事誰罰”的質疑，越權執(zhí)法現(xiàn)象屢屢發(fā)生。以下筆者主要從“一事”之法規(guī)競合行為實施“一罰”的內涵的理解，試對生產、銷售標志不符合強制性標準種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為實施行政處罰權的行政處罰主體進行辨析，解讀嚴格實施“一罰”應由哪個部門進行何種處罰的問題。
二、解讀對法規(guī)競合行為進行“一罰”的內涵
行政處罰中出現(xiàn)的法規(guī)競合行為通常指行為人實施了一個自然意義上的行為，違反了多個行政法律規(guī)范，數個法律規(guī)范假定部分的行為要件之間存在種屬關系，即某一規(guī)范所規(guī)定的違法行為的構成要件外延包含了另一規(guī)范規(guī)定的行為要件。如農藥、獸藥等農資產品的標志標注的內容與產品登記內容不符，同時違反了《農藥管理條例》或者《獸藥管理條例》、《標準化法實施辦法》、《反不正當競爭法》的相關法律規(guī)范，就屬于法規(guī)競合行為，對于這種法規(guī)競合行為，筆者認為應按照“特別法優(yōu)于普通法”、“后法優(yōu)于先法”的原則，由特別法授權的行政處罰機關依據相應法律規(guī)范進行“一罰”。
三、對生產、銷售標志不符合強制性標準的農資產品的行為實施行政處罰權的行政處罰主體之辨析
1、質監(jiān)部門不具備對生產、銷售標志不符合強制性標準種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為實施行政處罰權的主體資格。
首先，《中華人民共和國標準化法》第二十條只對生產、銷售、進口不符合強制性標準產品的行為設定了兩種處罰主體：一是法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門；即國家技術監(jiān)督局令第12號《中華人民共和國標準化法條文解釋》對《中華人民共和國標準化法》第二十條所作的如下解釋：“‘生產、銷售、進口不符合強制性標準產品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理'是指，違反規(guī)定有強制性標準內容的法律、法規(guī)，如'藥品管理法'、'食品衛(wèi)生法'、'環(huán)境保護法'等等，由該法所規(guī)定的行政主管部門依法處理。”由此類推，《中華人民共和國種子法》的第三十四條、第三十五條；《農藥管理條例》第十六條、第四十條；《獸藥管理條例》的第二十條、第六十條；《飼料和飼料添加劑管理條例》第十四條、第十五條、第二十六條規(guī)定有強制性標準內容，生產、經營不符合強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑產品的理應由以上法律法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理。二是法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門依法處理。
其次，既然《中華人民共和國標準化法》未對生產、銷售、進口不符合強制性標準產品的行為授權標準化管理部門行使行政處罰權，那么《中華人民共和國標準化法實施條例》第三十三條為標準化部門設定的行政處罰權就屬“下位法擴大行政主體或其職權范圍”，應參照最高人民法院法[2004]96號司法解釋“關于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則”的規(guī)定“人民法院審查具體行政行為的合法性時，應當對下位法是否符合上位法一并進行判斷，經判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性。”
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第三、生產、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等的行為既適用《中華人民共和國標準化法》第三十三條規(guī)定，又適用農業(yè)法律法規(guī)規(guī)定，屬法規(guī)競合行為。如上文所分析，應由農業(yè)法律法規(guī)所授權的行政主管部門依法查處。
2、工商部門也不具有查處生產、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為的主體資格。
《中華人民共和國標準化法》第二十條已明確規(guī)定，恕不贅述。但必須指出的是這些產品標志標注的內容不屬于登記內容的，如違反了知識產權法和其他工商管理法規(guī)的，工商部門應依法查處。
3、農業(yè)部門具有對生產、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為進行“一罰”的行政處罰權。
農業(yè)部門是法律法規(guī)授權的農作物種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的主管部門，負責農作物種子審定和農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑的登記工作，法律法規(guī)將這些產品的標志（標簽）應標注的內容納入登記范圍，理應加強市場監(jiān)管，依據《農作物種子標簽通則》、《農藥包裝通則》、《農藥產品標簽通則》等強制性標準和相應法律法規(guī)的規(guī)范行使對生產、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農資產品的行為進行“一罰”的行政處罰權。
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