社保基金營運監督體系構想

時間：2020-12-17 09:49:52 社保政策資訊

關于社保基金營運監督體系構想

　　摘要：盡快建立規范的社會保險基金營運監督體系，是當前刻不容緩的重要任務。社會保險基金營運監督體系應包括：營運機構資格認定；投資決策監督；營運監督主要指標設計；不良資產的清收監督等四大內容。

關于社保基金營運監督體系構想

　　關鍵詞：社保基金；資格認定；決策監督；指標設計；清收監督

　　在新的社會經濟環境下，如何在確保社會保險基金安全的前提下實現最佳增值，以取得更好的社會效益，已引起人們的廣泛關注和思考。政府管理的投資于政府債券的基金，由于過于強調安全性而使得實際投資收益率過低（在物價指數較高時甚至是負數）；而社會保險基金對經濟增長有獨特的作用，即如果投資的體制與方向能有效地利用包括資本市場在內的現代金融手段，并適應市場經濟原則，則能有效地配置資本資源，促進有效資本形成，拉動經濟增長。從這個意義上講，社保基金保值增值的要求已上升到對國家經濟發展作出貢獻的較高層次，這是符合現代經濟發展趨勢的，社會保險基金進行多樣化投資已是大勢所趨。因此，如何規避風險，盡快建立規范的社會保險基金營運監督體系，是我們當前需要認真研究的重要問題。筆者認為，社保基金營運監督體系應包括營運機構資格認定、投資決策監督、營運監督主要指標設計、不良資產的清收監督等四大內容。

　　一、對營運機構資格的認定

　　我們認為，社會保險基金為了實現有效、安全增值，可以利用金融機構的行業優勢、人才優勢和管理優勢來實現；而對營運機構的選擇和資格認定（實行準入制度），就成了社會保險基金營運監督的首要問題。

　　１．托管金融機構的資格認定。承擔社會保險基金投資營運的機構應符合以下條件：（１）必須是法定的金融機構；（２）必須是連續三年來遵守國家制定的各項經濟法律和政策，無違法、違紀等不良記錄，具有良好的社會聲譽的金融機構；（３）必須有連續三年來團結、廉潔、守法、奉公，能力強、富于開拓進取精神，深得群眾信賴的領導班子；（４）總資產、凈資產的規模必須連續三年來位居同類金融機構的前五名；（５）流動比率應連續三年來位居同類金融機構的前五名；（６）凈資產收益率應連續三年來位居同類金融機構的前五名；（７）在金融機構資信等級中為ＡＡＡ水平。

　　對全部符合上述條件的金融機構，確認其社會保險基金營運資格。準入后，可以設計將一定數額的社會保險基金委托其經營，單獨建帳，單獨核算，并要求其盈利水平要高于該托管機構前三年平均凈資產盈利水平；在此基礎上允許該托管機構按盈利總額提取一定比例的管理費用（比如說５－８％），對社保基金營運增值部分實行免稅優惠政策。同時，社會保險監督機構應對營運機構密切跟蹤，一旦發現其有違反金融法規行為，或有關準入指標下降至不合理程度，又沒有合理解釋時，應取消其營運資格。

　　２．按國際慣例組建社保基金公司。將社保基金的監管和營運分離，社會保險管理機構專司社保基金的監管；社會保險基金公司專司社保基金的營運，承擔社保基金保值增值的職能。社保基金按照國際慣例，結合中國實際，進行規范性的組建和運作，將所托管的社保基金，在國債市場，甚至資本市場上選擇風險小且收益好的資產進行投資組合。這種方式可以使社保基金的運作完全適應社會主義市場經濟體制的要求，進行法制化、規范化、市場化的監管和運作，使社保基金的管理運作體系更趨完善，更好地實現社保基金的運作目的，更大地發揮其社會保障的職能和效應。

　　二、投資決策監督

　　營運機構獲準營運資格或社保基金公司組成后（可稱為社會保險基金托管機構），必須運用現代投資組合理論，結合實際情況，規范營運。在投資決策監督體制上，可考慮采取社保基金托管機構內部控制監督→社保行政監管機構監督→社保監督委員會監督的三個層次的決策監督模式。

　　三個層次的投資決策監督既密切聯系又各自分工，從監管的角度看，一個層次高于一個層次，這樣構成確保社會保險基金投資決策科學、規范的有機整體。

　　（一）社會保險基金托管機構的內部控制監督。在受托的金融機構或社保基金公司內，應建立風險控制決策系統：（１）建立以一級法人制為核心的授權分責制度，變分散、失控的決策系統為統一管理、集中控制、分級負責的決策系統；（２）建立與個人責任密切聯系的集體決策制度，由個人專斷或無人負責、推諉拖沓的決策系統，轉向集中集體智慧、明確決策人責任的決策系統；（３）建立專家論證制度，對重大投資項目，組織有關專家論證，作出可行性分析。

　　（二）社會保險基金行政機構的監督。在社保行政主管機關內部，可成立基金投資決策監督管理機構，集中機構內有關專業的高級管理人員，研究制定投資決策的監督辦法和策略，按國家社保基金管理的政策和社保基金監督委員會規定的投資方向以及審定的托管數額，協調各方因素，防范與控制各種風險因素，確保投資營運穩健。要注意，不同險種的保險基金應分開運作，因為險種不同，償付準備亦不同，從而對時間的要求、操作周期以及相應的投資手段亦有所不同。

　　（三）社會保險基金監督委員會的監督。社保基金監督委員會不僅行使對基金日常收支管理的監督，而且還要行使對基金營運投資決策的監督，因而是最高層次的投資決策的監督。概括地說，應著眼于從宏觀經濟、產業調整、改革趨勢等大的方面去研究投資戰略問題，要有大思想、大預見、大決策；應從經濟運行的周期和趨勢方面，從政策優勢方面，從整體上去把握投資營運的方向。特別是要研究我國加入ＷＴＯ之后投資環境變化的趨勢，作短、中、長不同時期的綜合各方面要求及變化的投資分析。基金監督委員會的主要職責可以設計為：

　　１．確定投資方向。應根據國家有關社會保險基金的政策和國際、國內宏觀經濟趨勢以及基金的積累量等情況來決定。筆者主張投資的重點可以考慮以下幾個方面：

　　（１）存入商業銀行。這是最常見、最簡單的投資手段，可以根據存期長短、利率高低來選擇最佳的存款組合。在幣值穩定的情況下，可以做到保值增值。但隨著銀行風險相對集中，以及各家銀行風險情況的'不同，可以參考中國人民銀行對商業銀行的評級情況來進行選擇。如果通貨膨脹、幣值不穩定，這個投資手段則很難使基金保值增值。

　　（２）購買債券。重點購買本國中央政府發行的債券，如公債、國庫券等。此項投資有國家信譽作保證，風險度為零，而且收益率往往高于同期銀行存款。其次可以考慮購買副省級城市以上的地方政府債券，如地方重點建設項目債券等。此項投資有副省級以上的地方政府信譽作保證，風險度較低，但比國債略有風險，而且收益率一般也都與國債接近，亦高于同期銀行存款。但是，對購買企業債券則要慎之又慎，因為在轉軌時期，企業具備在市場經濟中的適應能力有一個過程，經營的壓力較大，風險也較大。筆者主張，近期可以不予考慮，但從長遠來看，待條件成熟后，可慎重選擇、適當考慮、嚴格控制。

　　（３）進入國內資本市場。也就是說主要進入深滬股票市場。這是風險最大，而且回報也可能最多的投資領域。由于上海、深圳股票市場上市公司已接近１０００家，各個上市公司總資產規模、凈資產規模、資產負債率、資本結構、市盈率差異很大，因此，如何確定投資方向和股票市場的投資組合，成為對投資者的管理水平、分析判斷能力和金融技巧應用能力的考驗。受托營運社保基金的金融機構能否在競爭中生存和發展，較大程度上要看他們在資本市場中的運作情況。如果運作情況達不到良好狀態，則可能被取消受托資格，不再允許其營運社保基金。

　　（４）投資國家基礎設施項目。國家基礎設施項目風險較小，有穩定的未來收入現金流，而且項目運行時間長，一般情況下回報率也較高。新加坡的公積金就大量投資機場、港口、電力、通訊等基礎設施。日本的國民年金和厚生年金也被委托投資于高速公路、住宅和農業等基礎設施。

　　（５）其它方式的投資。除以上幾類投資之外，如果有風險小、且收益率高于同期銀行存款的投資方式亦可考慮。比如說委托國有商業銀行發放安居房按揭貸款。這樣做的好處，一是安全度與銀行定期存款相同；二是有利于促進消費信貸，擴大內需；三是有利于增加百姓的社會福利保障，加強社會穩定；四是由于安居房按揭貸款質量很好，有利于銀行資產質量的優化，增加銀行的收益和派生存款。又如，在經濟穩定時期，亦可適當考慮不動產投資。由于不動產投資風險較大，周期較長，必須對宏觀經濟的長期走勢作出準確判斷，在不動產價格遠低于其價值時，運用少部分可長期積累的保險基金予以購入，立足長遠投資。

　　２．根據社保基金行政監督機關調查了解的情況，審批有關金融機構申請托管社保基金的營運資格和托管社保基金的總量。

　　３．對受托管理社保基金的金融機構實行最高層次的監督，并對違規營運的單位和個人作出處罰決定。

　　三、社會保險基金營運監督主要指標的設計

　　社保基金具有的特殊性質決定了我們在監督指標設計中，首先要考慮社保基金償付的需要，同時考慮基金保值增值的要求。對基金營運監督指標的設計，沒有先例可循，可按照考核資產狀況的慣例，從安全性、流動性與盈利性三個方面結合起來進行考慮。筆者提出以下設想，供同仁探討：

　　１．備付金指標。備付金是指存于國有商業銀行用于預備未來短期內支付需求的資金。基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險等險種基金之和的備付金指標，可設計為不低于前兩個月的償付額，用公式表述為：某險種備付金大于等于前第一個月償付總額＋前第二個月償付總額。當然，銀行存款的存期要科學安排。

　　２．社會保險基金投資營運方向的監管指標。社保基金結存總額扣除各險種備付金之后，可以考慮參與投資營運。這里提到的幾個概念可以用公式表述如下：

　　社會保險基金結存總額＝歷年各險種基金滾存結余額＋當年征集收入－當年償付支出＋基金當年各項收益（當前主要是國債、存款等利息收入）。

　　可參與投資營運的社會保險基金數額＝社會保險基金結存總額－各險種備付金。

　　對可參與投資營運的社保基金，可根據西方國家近百年的經驗和我國目前經濟走勢、經濟結構和金融風險的分布，來設計監管指標。建議考慮以下因素：

　　（１）債券比例。前面論述到，國債、副省級以上的地方政府債券的風險較小，特別是國債，風險度為零，其流通性僅次于銀行存款，并隨時可以到國債市場交易變現，且收益率高于同期銀行存款。筆者主張，可參與投資營運的社保基金購買債券的比例不應低于４０％，而且絕大部分盡可能購買國債；在基金購買力超過國債供應量的情況下，可以考慮適量購買副省級以上的地方政府債券。

　　（２）資本市場比例。購買股票有可能收益最高，如果決策準確，又趕上上漲行情，年盈利率翻番的情況也確實在中國股票市場出現過。但常言道“高風險、高回報”，這種可能出現的高回報也隱藏著巨大的風險，原投資總額市值損失８０％以上的情況也同樣在中國股票市場發生過。因此，根據保值、增值的原則，不可不為，亦不可膽大妄為；應貫徹審慎的原則，不管托管機構的金融技巧應用能力有多高，研究判斷能力有多強，筆者主張在這方面的最高投資比例不宜超過３０％。

　　（３）投資國家基礎設施項目的比例。前面對此進行了論述，但此類投資最大的問題是流通性較前類投資相對差一些。一旦遭遇通貨膨脹、貨幣貶值，基金的保值、增值則有可能受到一定的影響，建議在這方面的投資應控制在２０％以內。

　　（４）其它方向的投資比例，建議按不超過１０％的比例控制。

　　３．社會保險基金風險監管指標。對社會保險基金備付金選擇存放的商業銀行以及基金投資營運的各類投資方向的風險監管，可以參考、借鑒、吸取《巴塞爾協議》中有關對世界銀行防范金融風險經驗的做法。因為《巴塞爾協議》是人類對銀行誕生幾百年來風險監管經驗教訓劃時代的高度總結，并從此制定了今后全球各國銀行通用的風險監管標準；它不僅對銀行本身，也對各行各業的風險監管極具啟發性。其重點之一是資產風險的評級經驗。我們可根據社會保險基金的投資組合，分類建立風險等級制度，具體指標分述如下：

　　（１）銀行存款資產風險度，建議按１０％控制。工、農、中、建四家國有商業銀行，其注冊資本金屬于全資國有，國務院授權經營，因此，在國有商業銀行的存款風險，在這種意義上暫時可視同趨近于零。對其它商業銀行風險的測評則可以參照中國人民銀行對商業銀行的評級，并結合授信權重風險的比例來計算。

　　商業銀行存款風險度＝

　　其中：權重風險資產額為某類資產數額與該項資產的權重風險之乘積（下同）。

　　（２）債券資產風險度，建議按５％控制。其中，國債風險度為零，副省級以上地方政府債券風險度可以參照銀行資產負債管理的辦法，即按２０％來設計。

　　債券投資資產風險度＝

　　（３）資本市場中股票資產風險度，這是最難計算準確的一項風險度。股票市場情況復雜，變化迅速，不僅受上市公司自身的總資產、凈資產、資產負債率、產業結構、盈利水平、股票市值、市盈率等指標的影響，同時亦受國際、國內客觀社會經濟環境及經濟政策的影響。但是，經濟運行總還是有一定規律可循的，只要認真探討、科學分析，就有可能科學地設計出不同上市公司的風險權重。建議此類資產風險度控制在３６％以下。

　　股票投資資產風險度＝

　　（４）基礎設施投資資產風險度，建議控制在２０％以下。對此類投資的每個項目，按照收益與風險相比較，收益大而風險小就多投資的原則，科學計算其投資，確定每個項目的風險權重。

　　基礎設施投資資產風險度＝

　　（５）其它投資資產風險度，建議控制在２５％以下。

　　其它投資資產風險度＝

　　（６）社會保險基金總資產風險度。如果以上五項風險監管指標能夠得以落實，此項總資產風險度則可以控制在１６％以內，也就是控制在較低水平之內，較好地維護了社保基金的安全性。計算公式為：

　　社會保險基金總資產風險度＝

　　４．社會保險基金資產收益率。原則上，社保基金通過投資運作，其資產收益率最低要達到３年期銀行存款利率水平或者３年期國債利率水平，使社保基金整體有效增值，以最大限度地滿足社會保障的需要。否則，就失去了營運增值的最初意義。當然，國家對銀行存款利率和國債利率也會根據國內外經濟形勢的發展而調整，而我們設計的這項監管指標則亦應隨之調整。

　　四、不良資產清收監督

　　社保基金投資營運，必然會受到各種風險因素的影響，在一定時期內不可避免地會形成少量不良資產。因此，對風險資產實行清收監督，就成了社會保險基金化解風險因素的一個必要的組成部分。

　　１．社保基金托管金融機構的清收工作

　　（１）建立統一協調、相互配套的不良資產清收體系。該體系由風險資產清收小組負責，聘請法律顧問及有關職能部門組成，對不良資產統一管理，具體組織協調和清收。

　　（２）建立嚴格、完善的訴訟時效管理制度。要將所有不良資產在一發生逾期時，就納入訴訟管理中，建立訴訟時效管理臺帳和檔案，定期與不定期相結合上報關于不良資產追蹤情況的報告。在準備轉入法律程序時，要建立完整的訴訟檔案，直到依法清收完畢后，再統一歸檔存放。

　　（３）建立清收崗位責任制。要將清收任務層層分解，落實到人，明確責權，以此為據建立相應的獎懲制度。

　　２．社保基金行政主管部門的清收監督

　　１建立對托管機構社保基金不良資產量化考核的清收監管指標體系。包括不良資產清收率、已結案訴訟執行率、資金回收率等指標。

　　（２）對不良資產居高不下，給基金安全造成一定危害的社保基金受托機構，要取消其受托資格。

　　（３）對形成壞帳的不良資產，應按一定的審批權限和程序，及時核銷。

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　　參考文獻：