“養老雙軌制”并軌為延遲退休掃清障礙

時間：2022-07-05 09:06:41 養老保險

2014“養老雙軌制”并軌為延遲退休掃清障礙

　　如果說“漸進性”和“彈性”是推進延遲退休需要遵循的基本原則，那么，“養老雙軌制”并軌和鼓勵延遲退休的制度設計，就是延遲退休改革順利實施的前提條件。

2014“養老雙軌制”并軌為延遲退休掃清障礙

　　中共十八屆三中全會明確提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這意味著以延遲退休為突破口，我國的養老保險制度乃至社會保障制度將面臨再次調整。然而，延遲退休年齡關乎每個勞動者的切身利益，政策細節可謂眾口難調。延遲退休究竟是決策者的一廂情愿，還是大勢所趨?

　　延遲退休政策信號為何“遇冷”

　　要問民意輿情對延遲退休是支持還是反對，坦率地說，多數人對延遲退休抱有抵觸態度。無論是官方調研，還是民間媒體的社會調查，結論大都表明，多數人并不支持延遲退休。而上海市“柔性延遲領取養老金”政策，自2010年試點以來，僅有數千人自愿參與，與上海現有的數百萬退休職工相比，這一可憐的數字表明大部分在職員工對延遲退休“新政”并不感冒。

　　實際上，每一項政策的實施都會直接或間接地影響到不同群體的利益，甚至會形成不同群體之間的利益再分配。高層不斷釋放延遲退休的信號，卻頻頻遇冷，表明普通勞動者對延遲退休會損害自身利益的擔憂。

　　上世紀90年代初，我國確立了針對企業職工的養老保險社會統籌制度，與之前的機關事業單位退休人員退休金制度并立，形成了極具社會轉型色彩的“養老雙軌制”。在“養老雙軌制”下，機關事業單位退休人員的退休金不需要本人在退休前繳納，全部由財政負責;而企業退休員工的養老金由用人單位和職工在其退休前共同繳納。而且，從現實來看，機關事業單位退休人員退休金可達到在職工資的八九成，而企業退休員工的養老金只能達到在職工資的四至六成，替代率嚴重偏低。

　　“養老雙軌制”猶如一道藩籬，人為地將勞動者劃分為體制內和體制外。對于體制外的普通企業員工，特別是勞動強度大的員工而言，延遲退休將意味著他們在退休前要繳納更多的養老保險費，退休前的生活負擔因此而增加，雖然理論上退休后會獲得更高的養老金，但“羊毛出在羊身上”，而且，領取養老金的時間縮短了。對于體制內的退休人員，延遲退休不僅意味著他們正在享受的零養老保險費待遇得到延長，還意味著他們的權力、聲望等身份屬性能夠繼續得以保有，而退休后卻可以享受多于企業退休人員養老金的退休金。況且，延遲退休政策的制定者又恰恰屬于機關事業單位人員范疇，這也難怪為何高層屢次以延遲退休試探民意，卻得不到大多數民意輿情上的支持。

　　從主觀方面來看，企業和企業普通員工對延遲退休的積極性都不高。對于在企業低層次崗位工作的群體來說，他們的在職收入較低，養老金和在職工資差距不大，作為理性人，都不愿意延遲退休，多繳納幾年養老保險費。對于在企業高層次崗位工作的群體來說，退休后往往可以被用人單位返聘，可以獲得養老金和返聘報酬雙重收入，他們顯然更愿意按時退休。而且，企業返聘退休員工的人工成本，由于不必為其支付養老保險費，反而更低。

　　另一個反對延遲退休的群體來自需要就業的年輕人，特別是高校畢業生。雖然延遲退休人員的工作崗位和性質，與剛剛參加工作的年輕人的工作崗位和性質，并不一一對應，但從就業崗位總量上看，延遲退休還是減少了閑置崗位的供給，而且減緩了年輕人的晉升步伐。國家人社部的研究數據表明，我國每年新增的1000萬左右就業崗位中，三分之一來自退休人員的更替。延遲退休年齡，不僅是年輕人不愿接受的，主管全國就業工作的人社部也將承擔巨大的壓力。

　　如此說來，延遲退休的決策似乎是一廂情愿，然而，《社會保障“十二五”規劃綱要》、黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及人社部官員面對媒體時的多次表態，卻為何多次表明準備實施延遲退休政策的堅定立場?其實，靜心推敲，不難理解這背后的政策焦慮。

　　延遲退休是“情非得已”

　　進入新世紀以來，我國人口老齡化形勢愈發嚴峻，人均預期壽命不斷延長，并且繼續延長的趨勢還將長期存在。國家統計局第六次人口普查的數據表明，2010年我國人口平均預期壽命為74.83歲，而2000年我國這一數字僅為71.4歲。我國現行的退休年齡政策基本沿用了上世紀50年代的規定。人均預期壽命有了大幅提高，退休年齡卻仍然根據60多年前的人均預期壽命標準確定，這也確實有違人口和社會發展規律。因為，人口預期壽命的延長，意味著領取養老金的群體不斷擴大，單個退休勞動者領取養老金的年限也將增加。而延遲退休可以很好地緩解這一狀況。

　　老年人口占總人口和勞動者總數的比重越來越大，等待領取養老金的群體規模不斷膨脹，較低的退休年齡使得個體退休者獲得的社會養老保險總額相對較大，這使得我國社會養老保險支付面臨的壓力驟增。根據發達國家的經驗，“先富后老”是應對老齡化形勢的理想狀態。而目前，我國面臨的是“未富先老”的窘境，由于人口基數過大，人均財富還遠不足以支撐建立雄厚的社會養老保險。上世紀90年代初開始逐漸建立起來的社會養老保險基金，由于種種原因，在其成立之初就存在很多“空賬”。社會養老保險支付壓力大，社會養老保險制度先天不足，這就是我國在迎接老齡化社會到來時的真實處境。而延遲退休則可以在減輕養老保險支付壓力的同時，為我國社會養老保險制度的完善贏得時間。

　　推進延遲退休實施的另一個客觀因素，是我國勞動者受教育年限的延長。高校擴招以來，我國本科和研究生教育的規模空前擴大，勞動者為在就業市場中獲得更強的競爭力，傾向于不斷接受更高層次的教育，參與更廣范圍的培訓。這使得我國初次就業勞動者的平均年齡，較之以前有所推遲，繼續維持目前的退休年齡政策，意味著我國高校擴招以來初次就業群體的勞動年限縮短。而這些接受過高等教育的勞動者，在臨近退休時，他們的經驗、技能和專業素質仍有年輕勞動者無法比擬的優勢。因此，從長遠來看，延遲退休對于我國勞動者人力資本的開發和充分利用具有積極意義。

　　這樣來看，延遲退休的確是適應我國人口和社會可持續發展之大勢。分析國外退休年齡改革政策實踐，美國、日本、法國和巴西等國，大都選擇延遲退休年齡來應對老齡化快速發展帶來的財政養老壓力。考慮到激進地延遲退休政策會對社會不同階層群體利益帶來沖擊，國外延遲退休改革均采取漸進式，政策實施之前較長時間的“預告期”也有效地減輕了改革推進的阻力。同時，富有彈性的退休年齡政策，有利于勞動者自由選擇自己的退休年齡。此外，為了鼓勵勞動者延遲退休，實施在經濟上富有激勵效果的階梯式退休金領取制度也必不可少。

　　遵循兩個原則，實現“雙軌制”并軌

　　國外的施政經驗和國內人口、社會發展大勢，都凸顯出推進延遲退休實施的必要性。然而，正處于社會轉型期的現實，卻使得我國延遲退休改革面臨的形勢尤為復雜。

　　“漸進式”和“彈性”是其他國家在探索延遲退休年齡改革實踐中普遍遵循的原則，這兩條帶有普適性的經驗，同樣適用于我國的退休年齡制度改革。“漸進式”可以起到“緩沖劑”的效果，為傾聽和吸收民意以及政策的及時調整創造空間，從而減輕政策實施阻力。而“彈性”原則可以盡可能地照顧到不同群體的利益，尊重不同個體自由選擇退休年齡的權利，從而減少反對的聲音。

　　但要真正扭轉民意輿情對延遲退休改革的抵觸態度，還要在“養老雙軌制”并軌和鼓勵延遲退休的激勵機制上下功夫。2014年政府工作報告中明確指出，要建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險。這意味著，以機關事業單位養老保險制度改革為契機，備受爭議的“養老雙軌制”并軌將有可能取得實質性進展。“養老雙軌制”并軌，并不是單純地將機關事業單位人員統一納入企業職工養老保險社會統籌中來，更不是將企業退休人員納入機關事業單位的退休金體系，而是建立一個統一的、覆蓋體制內外的社會養老保障體系。具體來說，機關事業單位人員的養老保障體系由基本養老保險、職業年金構成，企業職工的養老保障體系由基本養老保險、企業年金和商業保險構成。其中，所有勞動者都享有的基本養老保險體現了公平性，而職業年金和企業年金體現了體制內外公益性和營利性的差異。

　　如果說“漸進性”和“彈性”是推進延遲退休需要遵循的基本原則，那么，“養老雙軌制”并軌和鼓勵延遲退休的制度設計，就是延遲退休改革順利實施的前提條件。在掃清了體制和機制上的障礙之后，延遲退休就可水到渠成。

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