稅制改革與稅收政策取向分析
提要：稅制改革不僅涉及稅制本身的優化，而且還與稅改所面臨的宏觀環境以及宏觀調控的需要緊密相關，必須把稅制改革的內在要求與宏觀調控的總體要求有機地結合起來。本文正是從這一角度出發，對新一輪稅制改革的有關內容進行了逐一剖析。 在市場經濟條件下，稅收具有籌集國家財政收入和對經濟運行實施宏觀調控兩大基本功能。任何一項稅制的產生和完善，包括稅種、稅目、稅率的設置和調整，在籌集財政收入的同時，對經濟運行都能夠發生特定的調節作用。就某一項稅制而言，無論改革方案是多么完善，但推出改革的時機也是至關重要的。當稅收調控與經濟形勢對宏觀調控的要求相一致時，稅制改革就能夠順利推出；否則就難以推出。這就是說，稅制改革不僅涉及稅制本身的優化問題，還與稅制改革所面臨的宏觀經濟環境以及宏觀調控的需要緊密相關，必須把稅制改革的內在要求與宏觀調控的總體要求有機地結合起來。 一、逐步推行增值稅由生產型改為消費型 從完善稅制的角度看，必須將生產型增值稅轉為消費型增值稅。我國1994年進行增值稅改革時，從當時控制固定投資規模膨脹的宏觀經濟環境和保持稅負基本穩定的需要出發，采用了國際上很少使用的生產型增值稅制。這種稅制只允許抵扣購進原材料所含進項稅金，不允許抵扣購進固定資產所含進項稅金，因而存在對資本品重復征稅的問題，了企業投資的積極性，制約了資本有機構成高的企業和高新技術產業的發展。實行消費型增值稅是國際通行的做法，就是在對企業征收增值稅時，允許企業抵扣購進固定資產所含稅金，可避免重復征稅，鼓勵企業增加固定資產投資，特別是鼓勵資本有機構成高的企業擴大投資，帶動產業結構調整，促進企業技術進步，進而拉動經濟增長。但是，在推行增值稅轉型時，要考慮到它對國民經濟的影響和調節作用。 一是要考慮財政承受程度。 由于增值稅是我國最大的稅種， 2003年僅增值稅收入就達7341億元，占稅收總收入的1/3以上。①增值稅的轉型，從根本上說，可以促進經濟增長，進而帶動稅收的增加。但從近期看，由于抵扣進項稅額較多，在保持稅率不變的情況下，會減少一定數量的財政收入。靜態估算，若全面抵扣固定資產投資所含進項稅金，一年約減少增值稅收入1500億元；若只抵扣機器設備投資所含進項稅金，一年約減少增值稅收入1000億元。所以抵扣種類只能先考慮機器設備，抵扣范圍只能先在部分地區進行試點。中央決定，為了更好地實施振興東北地區老基地戰略，2004年將在東北地區8個行業（即裝備制造業、石油化工業、冶金工業、船舶制造業、汽車制造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工業）率先實施增值稅的轉型，允許企業抵扣當年新增固定資產中機器設備部分所含的進項稅金（機器設備存量和房屋、建筑物所含的進項稅金不予抵扣），一年約減少收入150億元。這樣既能夠有力扶持東北地區的工業發展，又能夠為今后全面推行這項改革積累寶貴的試點經驗。 二是要考慮宏觀調控政策取向的需要。全面實行增值稅轉型相當于大規模的減稅，有利于刺激企業投資。但在投資增長過快、投資規模過大的情況下，實行增值稅轉型的時機和條件就顯得不夠成熟，所以要在投資形勢有利時才能考慮推出這項改革。此外，財政宏觀調控仍以支出政策為主，加大對農業的投入，支持公共衛生、等社會事業的全面發展，加強國家重點工程建設，實施西部大開發戰略和振興東北地區老工業基地戰略等，都需要保持一定規模的財政支出。若全面推行增值稅的轉型，減少上千億元的增值稅收入，相當于較大規模的減稅，這就使財政宏觀調控政策取向面臨兩個抉擇：要么減少同等規模的財政支出，使財政宏觀調控政策的著力點從以財政支出為主轉向以減稅為主；要么在不減弱財政支出力度的前提下，通過減稅，相應擴大財政赤字規模。所有這些，都需要結合當時的宏觀經濟形勢和宏觀調控需要來考慮確定，或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面轉型的改革。 二、落實出口退稅機制的改革措施 原出口退稅機制導致政府欠企業退稅款，各方反映強烈。新一屆政府非常重視解決這個問題，有關部門在深入調查和廣泛征求意見的基礎上，于2003年10月，果斷作出改革出口退稅機制的決策，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展”的改革原則。改革從2004年開始正式實施，主要包括5個方面的措施：一是對出口退稅率進行結構性調整，將目前出口退稅率平均下調3個百分點左右；二是改革后新增出口退稅由中央和地方按75：25的比例分擔，建立中央財政和地方財政共同負擔的出口退稅新機制；三是中央進口環節增值稅、消費稅收入增量首先用于出口退稅；四是調整出口產品結構，推進外貿體制改革；五是累計欠退稅款由中央財政負責償還。 從“新賬不欠”來看，中央財政沒有問題，2004年中央財政已安排退稅指標2108億元，年中還可根據進口“兩稅”增收情況增加退稅指標，保證全年退稅需要。②現在企業主要擔心的是地方政府能否保證及時足額退稅。特別是收購出口比例較高的地方，出于自身利益的考慮，地方政府可能會干預收購外地產品或對外購產品不予退稅，這些問題不解決，都會影響企業拿到退稅款和影響出口。 從“老賬要還”來看，主要是看中央財政的償還方式。由于累計欠企業的退稅款多達二三千億元，從2004年開始，在未償還退稅本金之前，中央財政可采取全額貼息方式，使企業資金占壓不受損失，同時也便于企業以退稅憑證做抵押，獲取銀行貸款。對于償還退稅本金這一關鍵問題，目前輿論界有兩種意見：一是采取發行專項國債方式，由中央財政一次性予以償還；一是分年償還，若干年內償還完畢。無論采取哪種方式，都與宏觀經濟形勢密切相關。 三、統一各類稅收制度 一是要按照WTO的原則，統一內外資企業稅收制度。我國加入WTO的過渡期已臨近結束，、商貿等服務領域的市場正全面向外資開放，在外資企業享受國民待遇原則進入國內市場的同時，原來對外資企業采取的一系列稅收優惠政策要相應取消，這樣才符合WTO關于公平競爭的原則。統一內外資企業稅收制度包含許多方面，其中最主要的是統一內外資企業所得稅制。統一后的企業所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業的稅負，取消外資企業的稅收優惠，進一步規范稅前扣除范圍和標準，促使實際稅負與名義稅負趨于一致。推進這項改革涉及企業所得稅“兩法”合并，要與人大立法進程相協調；同時還要考慮對外資的，以及周邊國家和地區為吸收外資采取的稅收政策。為減輕對外資企業的影響，統一內外資企業所得稅還可與增值稅轉型聯動推進。 二是結合稅費改革，統一內資企業的稅收制度。要按照黨的十六屆三中全會提出的“非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇”的要求，對現行稅費政策進行調整，消除現行稅費制度對非公有制的歧視性待遇，促進各類所有制經濟間的平等競爭，共同。 四、改革個人所得稅制 現行個人所得稅的費用扣除額為800元，是根據10年前的個人收入水平確定的，這就使廣大工薪階層成為納稅的主體，而對高收入者起不到應有的調節作用，個人收入差距繼續呈擴大趨勢。當然，合理調節個人收入差距，要多管齊下，但改革個人所得稅是重要一環。要調高個人所得稅費用扣除額，適當調整級距和稅率，加大對高收入者的調節力度。為嚴格征管，堵塞偷逃稅，要相應實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，將工資薪金所得、生產經營所得等有較強連續性或經常性的收入列入綜合所得的征收項目，實行統一的累進稅率；對其他所得仍按比例稅率分項征收。進一步規范稅前扣除范圍和標準，建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報的納稅制度，強化個人納稅意識。同時，按照公平稅負、合理負擔、鼓勵引導個人投資公益事業的原則，適當提高個人捐贈支出的稅前扣除標準，鼓勵富裕階層回報，促進社會捐助制度的建立。 改革個人所得稅的同時，還可考慮開征遺產稅。因為個人所得稅調節力度不宜太大，還有組織收入的重要功能，應配合開征遺產稅。應當指出，黨的十六屆三中全會沒有講到的稅制改革，不等于完全不實行。開征遺產稅已在黨的十五大等一系列中央文件中提出，關鍵是要充分論證和把握好出臺時機。開征遺產稅，既要調節收入分配、防止貧富差距過分擴大，又要注意保護個人投資的積極性，避免資產向境外轉移。只有建立遺產稅，才有利于在一定程度上調整社會財富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現社會公平；有利于提倡勞動致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調節個人收入的稅制，貫徹國際間稅收對等原則。 五、取消農業稅，逐步實現城鄉稅制的統一 2004年《政府工作報告》指出：2004年除煙葉外，取消農業特產稅。從2004年起，逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業稅。不久前，為了進一步增加農民收入和刺激農民種糧的積極性，中央又加快了農業稅改革步伐，決定2004年對吉林、黑龍江取消農業稅，對全國11個糧食主產區省份降低農業稅稅率3個百分點，加大對農業主產區的扶持力度，由此減少的收入通過精簡鄉鎮機構、壓縮人員、增強財政轉移支付等渠道來解決。逐步取消農業稅，讓農民有個修養生息的時段，隨著農業的不斷發展和農民收入水平的不斷提高，創造條件逐步實現城鄉統一稅制。如，探索將農民出售的農產品納入增值稅征收范圍，將農民從事農業生產活動取得的收入納入個人所得稅征收范圍等。此外，國家正考慮修訂《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》。實行最嚴格的耕地保護制度是我國的一項基本國策。近年來，一些地方違法亂批濫占耕地現象比較嚴重，使耕地面積不斷減少，嚴重侵害了農民利益，甚至影響國家糧食安全。在這種情況下，及時修訂耕地占用稅暫行條例，擴大現行耕地占用稅范圍，適當提高稅額標準，清理減免稅政策，對切實依法保護耕地具有重要意義。 六、適時出臺燃油稅的改革 開征燃油稅，就是以其取代長期以來實行的公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費，以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費，意義十分重大。一是通過“費改稅”，可以替代和取消一大批收費項目，從根本上治理公路“三亂”，減輕社會負擔，促進汽車消費；二是機動車輛用油多少與其對道路的磨損程度基本相適應，可以體現“多用路多負擔，少用路少負擔”的原則，比較公平、合理；三是有利于汽車生產企業不斷研制和開發新型節油車輛，加快淘汰耗油量大的老舊汽車，促進我國汽車產業更好的發展；四是可以促使機動車輛擁有者和使用者采取措施，降低油耗，節約能源，減少環境污染，促進環境保護；五是可以確保道路維護具有穩定的資金來源，撤銷有關收費稽征機構，避免以費養人，保障資金專款專用，促進道路維護和建設事業健康發展。國家有關部門已做好燃油稅的改革方案，要繼續做好出臺燃油稅的各項準備工作，密切關注國際市場石油價格走勢，建立和完善我國的石油價格形成機制，適時出臺燃油稅，確保這項改革順利實施。 七、對不動產開征統一規范的物業稅 物業稅又稱“不動產稅”或“房地產稅”，主要針對不動產，要求所有者或承租人每年都繳付一定稅款。推行這項改革，就是將現行房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅以及土地出讓金等稅費合并，轉化為房產保有階段統一收取的物業稅，同時取消房地產開發建設環節設置的各種亂收費項目。這些稅屬于地方稅，可在中央統一指導下，選擇若干地區先行試點。實行物業稅，就是將現行房地產開發建設、交易環節承擔的有關稅費，改為由擁有或使用房地產的單位和個人承擔。征收環節后移，可降低前期房地產開發的稅費負擔，從而降低現行房屋售價水平，有利于中低收入者買房。以后房產所有者或承租人每年需繳納一定的物業稅，還要與物業管理改革結合起來，相應減少和規范物業管理收費，真正把物業管理納入政府監督指導下的社區管理范圍，為住房者提供良好服務，同時切實減輕住房者的稅費負擔。 ①《稅收季度報告》2003年第4季度，中國稅務出版社2004年版，第11頁。 ②金人慶《關于2003年中央和地方預算招待情況及2004年中央和地方預算草案的報告》，《人民日報》2004年3月18日第3版。【稅制改革與稅收政策取向分析】相關文章：
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