制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)重中之重
最近，中央出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，圍繞建設(shè)美麗中國、開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代作出一系列頂層設(shè)計和總體部署，并提出以健全生態(tài)文明制度體系為重點。為什么要強(qiáng)調(diào)這一點?這是因為，在實際工作中，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部比較注重治理污染、節(jié)能減排、執(zhí)法監(jiān)督等具體工作，而往往忽視制度建設(shè)這一管根本、管長遠(yuǎn)的工作。實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)常態(tài)化、長效化，歸根到底要靠生態(tài)文明制度體系來保障。
不重視制度建設(shè)，一個重要原因是對制度的作用認(rèn)識不清。制度是人們的行為規(guī)范，人的行為總是受到法律、法規(guī)等正式制度和道德、習(xí)慣等非正式制度的約束和規(guī)范。生態(tài)文明建設(shè)需要人去推動，如何激勵人、約束人?關(guān)鍵靠制度。只有把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的舉措，體現(xiàn)并落實到制度上，通過可操作的具體規(guī)范來保障實施，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、消費(fèi)綠色化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。
不可否認(rèn)，制度建設(shè)不受重視的一個原因是，生態(tài)文明制度體系本身還不健全不完善。一是存在制度建設(shè)“碎片化”現(xiàn)象，中央和地方之間的環(huán)保規(guī)定還有不協(xié)調(diào)、不配套的地方，有的制度缺乏兼容性。二是具體制度不完善，如干部生態(tài)政績考核制度存在指標(biāo)體系不完善、考核模式單一、考核周期不合理等問題;生態(tài)補(bǔ)償制度存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺乏、地方政府配套資金難落實等問題。三是制度運(yùn)行不順暢，分散的監(jiān)管模式導(dǎo)致對自然資源監(jiān)管不力，自然資源糾紛處理機(jī)制缺乏;環(huán)境執(zhí)法體制存在缺乏協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、環(huán)境管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性不足等問題。
從近些年的地方實踐看，制度缺失既是生態(tài)文明建設(shè)的短板，又制約著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。環(huán)保領(lǐng)域之所以存在守法成本高、違法成本低、執(zhí)法較困難的現(xiàn)象，既與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制不順有關(guān)，又與法律法規(guī)不健全有關(guān);之所以出現(xiàn)生態(tài)建設(shè)投入不足、公眾參與不足等問題，既與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動力不足有關(guān)，又與生態(tài)補(bǔ)償制度不完善有關(guān)。因此，應(yīng)把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化。
用系統(tǒng)思維推進(jìn)制度體系建設(shè)。從事前預(yù)防類制度、行為管制類制度、影響誘導(dǎo)類制度、事后補(bǔ)救類制度等方面健全生態(tài)文明制度體系，以資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫葹橥黄瓶冢罨鷳B(tài)文明體制改革，加快出臺相關(guān)改革方案，建立完整的制度體系。
充分利用地方立法權(quán)完善法律法規(guī)。樹立重在引導(dǎo)的立法理念，充分發(fā)揮法律規(guī)范的指引功能和約束功能，使法律成為可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的助推器;擬定科學(xué)、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境立法規(guī)劃，強(qiáng)化立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。注重體現(xiàn)地方特色，立足地方實際，就排污許可證管理、污染物排放總量管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}，制定相應(yīng)的地方條例、補(bǔ)充規(guī)定等。強(qiáng)化責(zé)任條款設(shè)置，同法律規(guī)范對義務(wù)、職責(zé)的賦予條款一一對應(yīng)。
健全生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制。一方面，著力健全保障機(jī)制，吸納環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專家學(xué)者，建立綜合決策專家資源庫，為綜合決策提供咨詢和技術(shù)支持，完善生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制，并逐步開展對各類規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等的環(huán)境影響評價。另一方面，健全市場運(yùn)行機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理，培育符合條件的第三方治理主體;推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營市場化，健全投資回報機(jī)制和公共環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制。
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