要建立事權和支出責任相適應的制度

時間：2023-08-30 17:15:46 松濤制度

要建立事權和支出責任相適應的制度

　　隨著社會不斷地進步，制度使用的頻率越來越高，制度是國家法律、法令、政策的具體化，是人們行動的準則和依據。那么擬定制度真的很難嗎？以下是小編幫大家整理的要建立事權和支出責任相適應的制度，僅供參考，大家一起來看看吧。

要建立事權和支出責任相適應的制度

　　據新華網北京11月25日電《決定》指出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”。這是理順中央和地方財政分配關系，健全中央和地方財力與事權相匹配體制的重要任務。可從以下3個方面來理解。

　　第一，充分認識建立事權和支出責任相適應的制度的重要性。政府間財政關系歸結起來主要是4個基本要素：事權、支出責任、財權、財力。一方面，完善事權和支出責任相適應的制度是整個財政體制協調運轉的基礎環節。事權可以定義為一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。多級政府體系下，在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現“財力與事權相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉的必然選擇。另一方面，完善事權和支出責任相適應的制度是建立合理的分稅財政體制的前提。縱觀各國分稅制建立與發展的歷史，一個帶有普遍性的基本特征就是，以科學界定政府事權及由此決定的支出責任為基礎，匹配相應的稅源，才能最終建立起以各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財政分配關系。

　　第二，客觀認識我國中央地方事權和支出責任不匹配的主要缺陷。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權和支出責任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權和支出責任相適應的制度建設一直沒有深入展開。隨著我國工業化、城鎮化的推進，管理經濟社會事務的法治化、規范化要求越來越高，這方面的問題就越來越突出。一是中央地方事權和支出責任缺乏明確清晰的界定。應由中央負責的事務，交給了地方;應由地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任;中央和地方職責重疊，共同管理的事項較多。目前中央財政本級支出只占15%，地方實際支出占到85%，導致中央干預地方過多。這種狀況造成職責不清、互相擠占或互留缺口、無從問責的現象，不符合現代國家治理的一般要求，不僅造成行政運行效率偏低、國家政策目標難以實現的問題，而且影響市場統一、司法公正和基本公共服務均等化。二是中央地方事權和支出責任缺乏健全的協調機制。一方面，某項政策或措施出臺，往往由中央部門下發文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動接受。另一方面，下級政府也習慣于向上級政府爭取財力支持，或通過一種事后債務化解的方式進行財力分配上的倒逼。由于中央地方事權和支出責任不適應，使得中央地方財權劃分也不盡科學合理，導致中央地方事權與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。

　　第三，貫徹《決定》精神，建立事權和支出責任相適應的制度。清晰的事權和支出責任是財力與事權相匹配的重要前提，是深化財稅體制改革首先要解決的問題。要適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規劃和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系。區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

　　全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　財稅改革

　　十八大以來的相關舉措

　　完善轉移支付。2013年8月，經國務院批準，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農資金整合試點，將中央財政安排的3大類77項涉農資金全部納入整合范圍，涉及20多個中央部門。整合后中央各部門的資金審批權下放到地方。

　　“營改增”。2013年8月1日，交通運輸業和部分現代服務業營改增試點推向全國，稅制改革再邁新步伐。

　　報告原文

　　解讀

　　強化地方債監管釋放改革提速信號

　　各地再現“賣地熱”，地方平臺債務融資也出現擴張趨勢，地方債務風險被視為中國未來發展面臨的最大挑戰之一。

　　財政部部長樓繼偉多次公開表態要加強地方債風險防控。強化監管的路徑日漸清晰：對地方債實行分類管理、加快建立政府財務報告制度、完善地方政府性債務風險預警機制、嚴控地方政府新增債務、逐步將地方政府債務納入財政預算管理……

　　地方政府大量借債，也反映出在事權不斷增加情況下，地方財政捉襟見肘，只能靠賣地或借債籌集資金。要破解基層財政困難問題，關鍵要健全財權與事權相匹配的財稅體制，改變地方政府事權大財權小狀況。

　　以完善轉移支付為改革突破口

　　今年8月，經國務院批準，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農資金整合試點，這一改革試點具有深遠意義，傳遞出國家大力清理歸并專項轉移支付的改革信號。

　　一直以來，中央對下專項轉移支付名目繁多，基層財政配套困難，造成項目虛假、虛報，浪費財政資源。而專項審批權集中在中央，導致不少項目脫離實際，一些部門熱衷于批項目，基層需要耗費大量人財物爭項目，助長了“跑部錢進”的風氣。

　　針對這些問題，樓繼偉今年多次表示，將逐步取消不符合經濟社會發展要求的專項轉移支付項目，將部分屬于地方事權且信息復雜程度較高的專項轉移支付項目下放到地方管理，對部分使用方向類同、政策目標相近的專項轉移支付項目予以整合。

　　以完善轉移支付為突破口，今年我國還加大預算管理制度改革，完善全口徑預算，盤活存量資金，政府帶頭過“緊日子”壓減“三公”經費等支出，加大財政信息公開力度……諸多舉措傳遞出進一步管好國家“錢袋子”，提高財政支出績效的改革新思路。

　　營改增引領新一輪稅改

　　稅制改革涉及每個人的利益，將交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點在全國范圍內推開，并擴大行業試點范圍，全年減輕相關企業負擔約1200億元。

　　目前，營業稅是地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，收入大致占地方政府稅收的一半以上。營改增一旦全面推開，營業稅將不復存在，地方財政收支等將由此面臨極大沖擊。要從根本上解決這一問題，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系。

　　樓繼偉在談及下一步稅改時表示，除營改增改革，還將加快消費稅、房產稅、個人所得稅以及資源稅等重點稅種改革

　　一、公共產品理論及公共產品純度的提出

　　(一)公共產品理論回顧

　　關于公共產品的研究，最早萌芽于亞當?斯密的《國富論》中，盡管他沒有明確地提出公共產品的概念，但其通過論證府的職能，表達出了公共產品的類型與層次、提供方式及其效率、資金籌集的原則等公共產品的思想。林達爾于1919年提出了最早的公共產品理論研究成果即林達爾均衡，對公共產品供給的均衡與效率條件進行了模型化。之后，薩繆爾森首次界定了公共產品的概念，表述了公共產品的兩個特征“受益的非排他性”和“消費的非競爭性”，并正式論述了公共產品最優配置的一般均衡條件。1973年，桑得莫發表了“公共產品與消費技術”，著重從消費技術角度研究了準公共產品。至此，公共產品理論趨于成熟。

　　(二)公共產品純度的提出

　　在公共產品特征、分類、供給研究的基礎上，很多學者根據非排他性和非競爭性建立了產品譜系的思想，根據產品符合某些特征的程度來表示產品的公共性的強弱，把純公共產品與私人產品視為譜系上的兩個極端。布坎南、阿特金森與斯蒂格利茨、巴澤爾等的分析較有代表性，這是公共產品研究的一個重要方向，為公共產品純度概念的提出提供了極大的理論啟示。國內學者對公共產品的研究起步較晚，并大多是在西方公共產品理論的基礎上對我國實際問題的探討。但是國內學者卻借助公共產品的相關理論提出了公共產品的純度問題。陳國慶，王敘果(2007)在《公共產品純度:公共產品市場建設的理論基礎》一文中提出，公共產品純度一直隱含在公共產品分類研究之中，有三個重要發現:(1)公共產品純度是公共產品分類有效的依據，公共產品分類表面上依據非排他性和非競爭性，實質上依據公共產品純度;(2)公共產品純度不僅取決于非競爭性和非排他性，還取決于技術上的可分割性、傳統的收益性和制度約束性;且制度約束性是一票否決;(3)公共產品的供給和需求的均衡可以通過市場機制來解決。馬，尚娟(2012)在《交通建設“兩個路網體系”的經濟學解釋一――基于公共產品純度理論》一文中以公路為例，從產品維度和時間維度的角度提出了公路這種公共產品公共性的大小，即公共產品的純度，并分析了不同純度的公共產品的供給模式。

　　二、財支出責任界定在各類產品提供中存在的問題

　　傳統理論根據產品是否滿足非競爭性和非排他性，而將其劃分為純公共產品、準公共產品和私人產品。且理論和實踐證明，對于純公共產品或不具備排他性的準公共產品，市場會因“搭便車”問題對其提供不足，因而需由府提供;對于能夠實現排他性的準公共產品，可考慮由市場提供或府提供。

　　(一)對純公共產品的界定較模糊

　　純公共產品，指同時具有非排他性和非競爭性的物品和服務，理論上應由府提供，屬于財支出責任范圍。現實中，對純公共產品界定較為模糊，導致財支出責任不明確。例如，一項科研活動是屬于基礎科研還是應用性科研沒有特別明確的標準。

　　(二)對純公共產品本身缺乏具體細分

　　純公共產品包括多項具體內容，應按其內容區別界定財支出責任，而現實中府并沒有對某些純公共產品加以區分。例如，北京府于2013年底對公共安全類中的“護照快遞”實行免費速遞，快遞費用由本地財負擔。然而，“護照快遞”并非全體社會成員共同的、無差別的需要，完全可由市場提供，府免費速遞實際上承擔了市場事權和額外的支出責任。與此相反，“辦理身份證”屬于社會公共需要，而現實對此類純公共產品的提供并非免費，相當于府未承擔應有的支出責任。

　　(三)對準公共產品提供中府承擔的財支出責任不明確

　　準公共產品是介于公共產品與私人產品之間的、兼具部分公共產品和部分私人產品性質的某類產品，如基礎設施建設、醫療、教育等。對于可解決排他性問題的準公共產品，可考慮由市場提供，但由于準公共產品具有部分公共產品的特征，因而支出責任可根據公共產品的純度和市場效率來決定府與市場的承擔比例。當前，財對準公共產品的支出責任主要存在以下幾點問題:第一，排他性的準公共產品多為府提供，未實現多元化提供。對于具有排他性特征的準公共產品，由于解決了非排他問題造成的“搭便車”行為，可以考慮采取私人提供的方式，如高速公路、公交地鐵、醫療服務等。現實中，府對部分準公共產品，如公交地鐵承擔過多的支出責任。第二，準公共產品的生產未充分引入市場競爭。如北京地區的地鐵建設責任基本由府承擔，除地鐵4號線和14號線采用PPP模式(府直接投資占總投資的70%)，引進社會資本(港鐵)以外，其他交通運輸業的投資責任基本都是府，即使采用了其他的融資手段，但最終形成的債務也都由府承擔。因此，基礎設施的投資建設責任基本上就是府承擔。

　　三、公共產品純度與財支出責任界定的關系

　　(一)公共產品純度與公共產品屬性值的賦予

　　根據公共產品理論，完全具有非排他性和非競爭性的產品是純公共產品，完全具有排他性和競爭性的產品是私人產品，但是很多產品的排他性和競爭性又具有不同的程度，這便涉及到公共產品的純度問題，同時公共產品純度又受到技術上的可分割性、傳統的收益性和制度約束性的影響。財支出責任是府承擔的運用財資金履行其事權、滿足公共服務需要的財支出義務，其中事權是指為一級府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。純公共產品必須由府提供，屬于財支出責任;私人產品除由于特殊目的之外，則必須由市場提供;介于純公共產品和私人產品之間的產品理論上講應該是既可以由府提供，又可以由市場提供，現實中是否應該由府提供以及府提供的程度則取決于公共產品純度。我們可以依據公共產品純度，快速明確公共產品屬性，以確定其是由府機制解決，還是市場機制解決，改變因公共產品屬性不清，影響府決策的局面，為公共財的發展，找到相對準確的邊界。如果將純公共產品屬性值界定為0，私人產品屬性值界定為1.0，其它的產品屬性值應該是介于0和1之間。本文將0―1之間的產品屬性值細分為0―0.2、 0.2―0.4、 0.4―0.6、 0.6―0.8、0.8―1.0，越接近0，產品屬性就越接近純公共產品的特征，越接近1.0，產品屬性就越接近私人產品的特征。

　　(二)公共產品純度與財支出責任的關系

　　關于“市場”和“府”，凡是依靠場機制能夠帶來較高效率和效益，并且不會損害社會公平和正義的，都要交給市場，府和社會組織都不要干預。在府和市場的關系方面存在府越位和缺位現象。府越位，會在相當程度上影響市場機制對經濟活動的調節作用;府缺位，則弱化了府這只“有形之手”的作用。完善場化改革，必須強調市場在資源配置中的決定性作用。體現在財支出責任方面，就是屬于府的職能范圍，就應該界定為財支出責任。而府職能的確定最終也是歸結到府應該提供什么樣的公共產品，而提供的標準則是依據公共產品的純度。公共產品純度越低，即公共產品屬性值越低，府提供這種產品的財支出責任就越大;反之，府的財支出責任就越小。公共產品的純度與府的財支出責任呈負相關的關系。

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