我國通用航空安保法律問題研究論文
隨著我國產業司法政策的轉移和低空開放的開展，通航作為一個具有制造業和服務業雙重性質的產業，在產業轉移中將占據優勢地位，逐步成為我國經濟中新的增長點。立足于我國通航安保面臨的問題，以“黑飛”和民間自制航空器為著力點，綜合思考如何通過解決通航安保的問題，達到促進我國通航產業的發展的目的。
通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業、農業、林業、漁業和建筑業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的活動。(《中華人民共和國民用航空法》第一百四十五條之規定)。由此可見我國定義的方式尚處于彈性較小，規定不統一，難適應隨著經濟社會和科技水平的提高導致的通用航空領域出現的新的要求，并不能及時解決新的社會問題的狀態。比如近些年來私人制造實驗航空器的問題，民用無人機技術的出現和商業化問題。法律作為調整社會問題的一種行為規范，其本質上講，應該是對社會存在進行調整和規制，制定規則而不是制定社會存在。因此，本文所討論的通用航空，應為除從事定期商業航空及軍事航空以外的各類航空器的制造和經營。 比如商業、私人娛樂用途的航空器，無疑屬于通用航空管轄范疇。
其次，本文所稱之安保，其含義有兩層解釋，一為安全、平安，二為安定，使平安無事。通用航空安保中的第二含義，即“安定，使平安無事”的問題，本文認為，一般性的通用航空安保問題應當適用《民用航空安全保衛條例》的規定，無論是航空器的機場安全保衛問題、機場安檢問題，還是航空器運行時的機上安保問題，航空器運行時機長的權利問題等都可以適用。本文所討論的通航安保，主要是從“黑飛”、低空開放、私人研究制造航空器及其適航性等方面進行討論。
近年來，中國通用航空產業得到飛速發展，“十一五”期間，通用航空機隊規模達到1010架，作業飛行14萬小時，教學飛行21.4萬小時。將飛行時間達到30萬小時，新增航空器1000架以上，到2020年飛行總量達到200小時列為我國“十二五”期間通用航空產業發展的目標。 通航的發展迎來了新的機遇和挑戰，中國通航越來越成為中國市場的焦點。空客直升機的中國總裁Norbert Ducrot對路透稱，預計未來30年中國的直升機數量將達到5萬架。 目前包括香港在內，中國使用中的民用直升機僅330架左右。2015年9月份，美國波音公司發布的一份報告預測，中國在未來20年將需要70600 名飛行員和 96400名機組人員。
但是，面對如此龐大的市場潛力，我國卻沒有一套完整的調整通用航空行為的靈活性的機制，管理體系與市場嚴重脫節。沒有及時合理的審批或報備機制，導致我國通用航空的發展面臨兩個非常嚴重的安保問題，即“黑飛”和自制航空器的安保問題。
所謂的“黑飛”，是指未經民航管理部門的批準而進行的空中飛行活動，在我國，未經批準的飛行活動都是非法的。除了我們熟知的直升機，無人機、輕小型飛機、航模、三角翼、滑翔傘、飛艇、熱氣球都可以成為“黑飛”的主體。“黑飛”除了對空域管理秩序造成困擾外，還會有極大的可能造成飛行事故，甚至危害到地面上人員和財物的損失。相關專家曾向媒體透露，由于民航部門對于無人機的調整政策合管理制度與該產業的發展和需求嚴重脫節，且無人機處在民航部門和空管部門的多重管理之下，在申報航拍任務或申請飛行計劃時等飛行需求出現時，由于條條框框太多，較難獲得審批，因此在無人機行業里類似的“黑飛”現象較為常見。 截至2015年9月21日，2015年我國已發生11起通航墜機事故，致18人死亡、多人受傷。這些事故中多為未經批準的飛行活動，因空勤人員的技術水平、設備故障等問題而產生了如此重大的后果。對于這些飛行活動，責任方要承擔民事賠償責任，面臨行政處罰。在2014年11月25日，3名北京某航空科技公司的員工因涉嫌過失以危險方法危害公共安全罪被起訴至法院。原因是他們未經目前的審批程序的批準，私自用無人機進行航空測繪，造成多架次民航飛機避讓、延誤。據披露的材料顯示，被告方操作的無人機被發現時距離首都機場凈空保護區域還有5.6公里，距離首都機場還有21.5公里，且飛行高度只有300多米，最大相對飛行高度也就是1000米。根據這些證據，無人機并不會危及到當時運行民用航空器的安全，相關航空公司的損失計算也就沒有了依據。 也就是說，“黑飛”帶來的損害結果，有很大一部分是因為空域的限制，導致空管部門對于該區域的不明飛行器的反應帶來的損害。這是我國“黑飛者”首次被追刑責。
除了上述一般性的“黑飛”行為以外，近些年來，社會媒體關注的很多私人研發制造航空器的報道也越來越引起國內法學界對其法律問題的研究。與通用航空制造企業的設計研發不同的是，這些事件中，不僅制造的航空器沒有獲得國家民航管理部門的適航性審批，而且，制造人員多為試飛人員，幾乎都為沒有取得駕駛執照的興趣愛好者，他們多不了解航空器運行的規則，對航空器的認知并不都是很充分，這些民間自發的行為，極有可能產生飛行事故。
一、 通用航空安保之制度建議
(一)通用航空安保制度性安排
無論是“黑飛”中的航空器，還是自制航空器的飛行問題，我們所討論的安保問題的一個基礎要件就是，所有的航空器都要滿足我國民航局的適航性審查。就“黑飛”中的航空器而言，其航空器要按照我國民航局頒布的《運輸類飛機適航標準》和《中華人民共和國適航管理條例》的規定。就駕駛員的資質問題，要符合《一般運行和飛行規則》中的規定，即必須是具有民航局認可的駕駛員進行操作(《規則》中超輕型航空器除外)。對于自制航空器的適航性問題，不僅是自制完成后局方對其飛行活動的航空器進行適航審查，而且要將適航性審查貫穿于整個航空器制作的過程中去。
(二)駕駛員資質要求
就駕駛員的資質問題，要符合《一般運行和飛行規則》中的規定，即必須是具有民航局認可的駕駛員進行操作(《規則》中超輕型航空器除外)。對于進行通用航空飛行活動的單位和個人，一定要滿足我國《國務院關于通用航空管理的暫行規定》和《通用航空飛行管制條例》的規定，在申請飛行計劃的時候提交合理的駕駛員資格認證書。但是，傳統的飛行活動申請程序復雜、申請條件苛刻、批準等候時間較長，極不利于我國通用航空的發展，因此，轉“審批制”為“報備制”的通用航空飛行活動的申請機制改革勢在必行。
(三)空域管理改革
據我國消息稱，國家空管委正在有序開展各地改革試點工作，部署全面低空空域管理改革的頂層設計，包括提高空域資源利用率，分類劃設空域，簡化審批程序等一系列改革內容都在論證中。要將低空空域劃分好，使通用航線形成全國性網絡，全國性的低空空域立法勢在必行。 “就像汽車業的發展，得先修路才行。”國家空管委相關人士表示。然而，2010年印發的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》等文件中，在空域具體劃設標準、管理依據上仍缺乏具體可供操作的措施。
(四)技術手段輔助建議
傳統的技術手段要求無論是通用航空飛行活動還是一般的定期運行的商業航班的飛行活動，都要求飛行機組人員要時刻與空管方面建立嚴密的對答機制，即飛行活動要時刻處在空管部門的監視下。但是，通用航空飛行活動的一個特點就是其運行的隨機性，不僅僅是其運行的時間的隨機，其飛行活動范圍也是具有很大的靈活性的。而傳統的通用航空飛行活動在進行空域申請和飛行計劃申請，都要求申請方表明具體明確的空域、申請、時間等一般定期商業航班飛行活動才具有的要求，甚至的飛行時也要不斷地向管制部門溝通、應答。新的空域改革的要求和通航產業的發展，要求通用航空飛行活動更具有靈活性，這并不意味著完全放開不管，畢竟，安全是民航業發展始終離不開的主題。那么，本文建議進行技術支持，對通用航空器進行有效跟蹤即可，對其運行的航線、空域、持續飛行時間等，出危害到國防安全和飛出境外，不必要對其進行過度管制和干預。
二、解決措施建議
(一)“黑飛”困局突破
據中國民航局長李家祥表示，我國留給民航的空域只有20%。除臺北和香港兩個飛行情報區外，目前全國劃設19個高空管制區，28個中低空管制區，25個進近管制區，1個終端管制區。
因此，以立法形式從空域管理體制、運行機制、管理主體、權限范圍等方面做全面規定，厘清相關各方權限、職責是加快空域改革的必要之舉。
為了促進通航產業的發展和通航安全，除了進行空域開放以外，還要進行技術手段的輔助，建立類似于手機中SIM卡的通信跟蹤技術，在每一個經民航局適航性審查合格的航空器上都配一套該系統。如若此，通用航空在進行飛行活動之前的報備制輔之以通信跟蹤系統，既能對航空器進行有效監督維護民航安全，又能以極大的靈活性和自由促進通航產業的發展。
(二)自制航空器難題之解決措施
1.項目研制前的引導：
不僅是項目研制前，在整個自制過程中，自制人都要保持好與民航地方管理局的長效溝通。項目負責人在制作航空器之前，要與民航局地方管理局進行聯系，這一過程中，民航局應當對自制人的民航基本知識(包括航空器、民航有關的法律法規基本常識)進行考察并登記。
同時，自制人應將自己的研制計劃和制作目的簡要的向民航局進行報備登記。這一過程，我認為應當是報備，而不是請求審批，民航局工作的重點并不是對自制人的資質進行審查，決定是否允許其自制航空器。民航局地方管理局的主要工作應當是將該項目進行登記，同時為自制人提供只是補充。
如此強調該項工作重在報備登記和提供知識補充的目的，是因為并不是所有的自制人都具有豐富的民航知識，并不能其具有完備的自制具有基本飛行能力的航空器。同時，又不能絕對地扼殺掉對方進行科技創新工作的積極性。當然，這也并不意味著對申請者絕對地保障支持，制作者應當具有完整的民事行為能力，或者精神狀況正常的限制民事行為能力人有完全民事行為能力人的支持。
2.航空器制作時的監督和輔助：
在地面制作航空器的過程中，民航局地區管理部門就要介入進行審核和輔助。若制作人完全按照自己的圖紙生產配件，進行設計組裝，局方應該根據其自身的專業知識，就航材的最基本的是否符合安全標準的要件進行審核。
或者，制作人從專門的航材銷售方購買航空器配件的，局方可以提供符合國家安全生產標準的市場供應廠家的單據，供制作人參考使用。
當然，局方在就制作人制作過程中的安全審核問題，如何把握僅就安全的標準進行審核和過度的行政作為行為導致自制航空器的性質發生改變、轉為局方的設計思路之間的區別。我認為，這并不是局方自由裁量的問題。首先，局方應當具有審核航空器安全標準的專業知識，我相信國家一直以來進行的航空器適航性審查的制度已經成熟，技術方面并不是問題。所以，在自制航空器制作過程中，局方應當秉承不過度干預的原則進行審核，即僅就安全性問題進行把關，不可以對設計者的設計思路進行過分指導，同時，也應告知制作人不可以通過非法手段獲得民航局地方管理局的過分幫助。
3.航空器制作完成及其他問題：
航空器制作完成后，民航局地區管理局應當及時跟進，進行適航性審核。
首先，進行試飛的試飛員必須是取得飛行執照的專業試飛員，而不是那些不具有專業飛行能力的業余愛好者。 在之前的相關報道中我們可以了解到，我國的自制航空器者多數都是沒有飛行執照的，而且，是非過程中也沒有民航局的批準、監督、審核和指導，這樣的試飛行為具有極大的危險性和不穩定性。但是，基于我國的現狀，即自制航空器者多為未取得飛行執照的業余愛好者，我認為，應當將局方提供試飛員的方式加入到自制航空器的審核監管機制中去，絕對禁止沒有取得飛行執照的自制人私自進行試驗性飛行活動。這么做，專業的試飛員不僅能夠一定程度上減少航空器試飛時的危險，并且，由民航局派出的試飛員，能夠更好的判定該自制航空器是否具有合格飛行的能力，是否滿足適航審查的標準。
其次，與之相配套的，我認為，申請適航性審查一方，應當提供一定的試飛員服務費用和保險費。同時，也應當建立回避制度，避免賄賂行為的發生，導致適航性審查出現紕漏，最終危害到民航安全。
最后，關于自制航空器經過適航性審查后的使用問題，我認為，這些非專業航空器制造企業的產品，經航空愛好者自制完成，其作用應限定在個人生活娛樂等使用方式上，非經允許不得載人，更不得進行營利性目的的載人或載物的商業化運行。 對于制作人意圖自己研制航空器并投入量產銷售，那么在制作前的和民航局地方管理局的交涉階段就應該交代清楚該目的，在具體后續的適航性審查的過程中局方也應加大審核的標準和力度。
為促進各類“DIY”輕小型航空器的設計、生產和安全運行，鼓勵航空愛好者主動創新，2015年2月9日，民航局出臺的《自制航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發和管理程序》、《套材組裝輕型運動航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發和管理程序》和《用于航空比賽和展覽的航空器的特許飛行證頒發和管理程序》正式生效。至此，各類“DIY”航空器可以依法走上適航管理的道路。
基于此，民航局本著“疏堵結合，源頭治理”的原則，用限制類特殊適航證對自制類、套材類和用于航空比賽和展覽的航空器進行管理，規范了各類“DIY”航空器適航管理，為航空愛好者提供了合法飛行的渠道。
三、結論
2015年11月中旬的中國國際通用航空大會上，國家房地產開發理事會主任表示，建設民航強國戰略離不開通用航空產業的發展，通用航空擁有巨大的發展潛力，將會成為我國經濟發展轉移的戰略要點。社會主義現代化建設要求我們必須以更好的姿態融入國際市場，無論是我國自身的發展要求，還是國際統一民航市場的發展方向，都決定了我國必須要大力發展通用航空產業。
面對如此迫切的發展要求，除了在基礎設施建設、人才培養、航空器制造業方面加快步伐以外，始終把安全作為第一要務的民航業，應當具有前瞻性的加快民航法制體系的建設，加快建立相對獨立的民航立法司法體系、建立獨立的層級分明的民航管理體系。“通用航空運營活動具有靈活性，復雜性，多樣性等特點往往與商業航空的高度同質化的運營特征不同。
因此，我們不可能利用已經相對成熟的商業航空運營活動標準和體系直接適用于通航運營活動，依據通航作業類型制定適用的運營安保標準體系是我國通航運營安保體系構建的必然選擇。為此，首先應建立對通航運營活動的分類管理體系，對各組成部分進行風險評估，其次再結合風險評估結論制定安保對策，并且對實際運行進行效度測試，并最終結合實際建立切合通航運營實際的安保標準體系。” 做到無論是在法律法規等軟件設施上，還是機場、空管等硬件設備上，都做好迎接通用航空產業大發展的準備。
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